Kaupunginhallitus
Pöytäkirja 23.06.2025/Pykälä 253

Kaupunginhallitus 23.06.2025 § 253  

92/08.01.01/2025  

Valmistelu ja lisätiedot kaupunginjohtaja Kalle Larsson, kalle.larsson(at)orimattila.fi; vs. sivistysjohtaja Esa Kähkönen, esa.kahkonen(at)orimattila.fi

Orimattilan kaupunki on vastaanottanut 5.6.2025 hankintaoikaisuvaatimuksen TMT Kuljetus Oy:lta koskien Orimattilan kaupungin koulukuljetusten hankintaa. Hankintaoikaisuvaatimus koskee Orimattilan kaupunginhallituksen 19.5.2025 antamaa hankintapäätöstä, joka on annettu tiedoksi 22.5.2025 (546168).

TMT Kuljetus Oy on hankintaoikaisuvaatimuksessaan esittänyt seuraavaa:

Oikaisuvaatimuksessa on tuotu esille, että kilpailutuksessa on käytetty kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa ja että tätä koskevia perusteluja ei ole annettu hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa.

Lisäksi hankintaoikaisuvaatimuksessa on esitetty, että hankintayksikön olisi tullut vaatia voittaneelta tarjoajalta selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjouksen hinnoista tai kustannuksista.

TMT Kuljetus Oy on lisäksi esittänyt oikaisuvaatimuksessaan, että tarjouspyynnön tiedot ovat olleet liian suppeat tarjouksen tekemiseen. Oikaisuvaatimuksen mukaan arviokilometrimäärät on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa liian suurina eivätkä ilmoitetut kilometrimäärät ole annettuun arvioaikaan nähden toteutumiskelpoisia.

Oikaisuvaatimuksen mukaan markkinavuoropuheluun osallistuneiden yritysten näkökulmia ei ole myöskään huomioitu tarjouspyynnössä eikä markkinavuoropuhelussa esitettyjä näkökulmia ole tuotu sivistysvaliokunnan ja kaupunginhallituksen tietoon.

TMT Kuljetus Oy esittää hankintaoikaisuvaatimuksessaan hankintapäätöksen oikaisua huonosti valmisteltuun kilpailutukseen ja puutteellisiin hankintapäätöksen perusteluihin vedoten. TMT Kuljetus Oy:n mukaan tarjoajien tulee voida tehdä tarjouksensa paremmilla tiedoilla ja siten, että tarjoajat ovat paremmin tietoisia siitä, miten koulukuljetuksista tulee korvausta saamaan tarjouksellaan.

Halvin hinta kilpailutuksen vertailuperusteena

Orimattilan kaupungin koulukuljetusten kilpailutuksen vertailuperusteena on käytetty halvinta hintaa. Hankintaoikaisuvaatimuksessa esitetyn mukaisesti halvimman hinnan käyttäminen vertailuperusteena tulee olla perusteltuna hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa. Vertailuperuste on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjassa ja hankintailmoituksessa. Halvimman hinnan käyttö vertailuperusteena on perusteltu tarjouspyynnössä seuraavasti: ”Hankinnan vertailuperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus hinnan painoarvon ollessa 100 pistettä. Laadulliset vaatimukset on esitetty kelpoisuusvaatimuksissa ja hankinnan kohteen kriteereiden vähimmäisvaatimuksissa, mikä mahdollistaa vertailun pelkällä hinnalla.” Tarjouspyyntö liitteineen on hyväksytty sivistysvaliokunnassa 11.03.2025 § 31 ja kaupunginhallituksessa 17.03.2025 § 89.

Lisäksi halvimman hinnan käyttö vertailuperusteena on perusteltu sivistysvaliokunnassa seuraavasti:

Sivistysvaliokunta 11.3.2025 § 31

Valintaperusteena on halvin hinta. Laadulliset vaatimukset esitetään kelpoisuusvaatimuksissa ja hankinnan kohteen kriteereiden vähimmäisvaatimuksissa, mikä mahdollistaa vertailun pelkällä hinnalla.

Sivistysvaliokunta 13.5.2025 § 70

Kilpailutuksen vertailuperusteena on hinta. Hankinnan kohteen laadulle asetetut vähimmäisvaatimukset ovat mahdollistaneet vertailun ainoastaan hinnalla.

Sivistysvaliokunnan 11.03.2025 § 31 ja kaupunginhallituksen 17.03.2025 § 89 hyväksymä tarjouspyyntö sisältää laadulle asetetut vähimmäisvaatimukset. Palvelua ja kalustoa koskevat vaatimukset koskevat päästöluokitusta, ajojärjestelyohjelman käyttämistä, tieliikennelakia ja alkolukkoa, varasuunnitelmaa kalustorikkoihin ja sairastumisiin, matkapuhelimeen liittyvää ohjetta, koulu- ja päivähoitokuljetusten kuormitus- ja turvallisuusjärjestelyjä, koulukuljetuskilpeä, huollettuja ja siistejä ajoneuvoja, löytötavaroita, urheiluvälineiden kuljetusta, koulumatkan kestoa, tiedottamisvelvollisuutta ja opastusta häiriötilanteessa, ajoneuvo- ja liikennepalveluhankintojen ympäristö- ja energiatehokkuusvaatimuksista annetun lain noudattamista sekä kalustoluetteloa tai suunnitelmaa ajoneuvojen hankinnasta.

Kuljetushenkilöstöön liittyvät vähimmäisvaatimukset koskevat henkilöstön tietoja ja kokemusta, yhteyshenkilöä, ammattipätevyyttä, ammattitaitoista ja soveltuvaa henkilöstöä, perehtymistä Koulukuljetusoppaaseen ja tarjouspyynnön vaatimuksiin, rikostaustan selvittämistä, tartuntatauteihin liittyvien ohjeistuksien, suositusten ja määräysten noudattamista sekä Koulukuljetusopasta.

Poikkeuksellisen alhainen tarjous

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Hankintayksiköllä on kuitenkin harkintavalta sen suhteen, arvioiko annetun tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaiseksi. Markkinaoikeus on ottanut esimerkiksi MAO:223/​11 ratkaisussaan kantaa tapaukseen, jossa valituksen tehnyt tarjoaja on esittänyt hankintayksikön toimineen virheellisesti hyväksyessään poikkeuksellisen alhaisen hinnan. Markkinaoikeus on ratkaissut asian hankintayksikön eduksi ja todennut perusteluissaan esimerkiksi seuraavasti:

Hankintalaki ei aseta hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella. Hankintayksiköllä on lain mahdollistama harkintavalta sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista tarjouksen hylkäämisperustetta.

…. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei siten ole ylittänyt harkintavaltaansa, kun se ei ole hylännyt kyseistä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Kyseissä ratkaisussa on tuotu esille, että voittaneen tarjoajan hinta on poikennut 70 % normaalista hinnoittelusta. Orimattilan kaupungin koulukuljetusten kilpailutuksessa osakokonaisuuksittain voittaneiden tarjoajien tarjoushinnat ovat poikenneet muiden tarjoajien tarjousten keskiarvosta 1 % - 62 %. Pääsääntöisesti voittaneiden tarjoajien tarjoukset ovat olleet noin 7 % -18 % muiden tarjoajien keskiarvoa edullisempia, jota ei voida pitää poikkeuksellisen alhaisena.

Osakokonaisuudessa 13 voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut 62 % muiden annettujen tarjoushintojen keskiarvoa edullisempi. Huomionarvoista on kuitenkin se, että voittaneen tarjoajan kilometrihinnan (4,24 €) ja toiseksi tulleen tarjoajan kilometrihinnan (7,75 €) välillä ei ole ollut merkittävää eroa. Hankintayksikön arvion mukaan kilpailutuksessa ei ole annettu poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia.

Hankintayksikkö pyytää lisäksi huomioimaan, tarjoajalla on oikeus hinnoitella tarjouksensa sopivaksi katsomallaan tavalla. Tarjoaja vastaa tarjouksestaan ja siitä, että se on hinnoittelussaan huomioinut tarjouspyynnön ehdot. Kilpailutuksen teknisestä toteutuksesta vastannut Sarastia Hankintapalvelut on lisäksi tarkistanut valittujen palveluntuottajien tilaajavastuulain mukaisten vaatimusten täyttymisen tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetun mukaisesti, joten hankintayksiköllä ei ole syytä epäillä valittujen palveluntuottajien työlainsäädännöllisten velvoitteiden täyttymistä.

Tarjouspyynnön tiedot ja arviokilometrimäärät

Tarjoaja on antanut tarjouksessaan kilometrihinnan, jonka perusteena on tullut olla tarjouspyynnön liitteenä annetut reittikohtaiset tiedot. Reittikohtaisissa tiedoissa tarjoajille on annettu tiedoksi reitin pääsuunnat, aikataulusuunnitelma, reittien kilometritiedot (suunniteltu matka asiakkaita kyydissä ja suunniteltu matka ilman asiakkaita) ja reitin vähimmäisoppilaspaikkamäärä. Tarjouspyynnön liitteenä annetuissa reittikohtaisissa tiedoissa on ilmoitettu kullakin reitillä operoivan auton vähimmäisoppilasmäärä. Reittisuunnitelmissa olevien tietojen lisäksi tarjoajan ilmoittaman kilometrihinnan tulee sisältää harkinnanvaraiset kuljetukset ja esikoululaisten kuljetukset sekä kuljetukset, jotka voivat aiheuttaa muutoksia tilaajan ja tilaajan valitseman reittisuunnittelijan antamaan reittisuunnitelmaan. Kohteiden reititykset ja aikataulut tarkistetaan lukuvuosittain vastaamaan kuljetustarvetta. Hankintayksikön arvion mukaan annetut tiedot ovat riittäviä tarjouksen antamiseen.

Reittikohtaiset arviot kilometrimääristä ja aikataulutiedoista on tilattu kilpailutusta varten palveluntuottajalta, joka on huolehtinut Orimattilan kaupungin koulukuljetusten reittisuunnittelusta useiden vuosien ajan. Arviot perustuvat Orimattilan kaupungin tiedossa olevaan koulukuljetustarpeeseen, eikä hankintayksiköllä ole syytä kyseenalaistaa arvioiden oikeellisuutta ja luotettavuutta.

Koulukuljetushankinnan ominaispiirteenä on se, että kuljetustarve vaihtelee olosuhteiden muuttuessa vähintään lukuvuosittain. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa sopimusluonnoksessa todetaan, että ”sopimuskauden aikana Hankintayksikön toiminnassa saattaa tapahtua muutoksia, jotka vaikuttavat tämän sopimuksen kohteena olevan hankinnan järjestämiseen, laajentamiseen tai supistamiseen”.

Lisäksi sopimusluonnoksessa todetaan muutoksista:

”Tilaaja voi tarvittaessa tehdä muutoksia kohteen sopimuksenmukaiseen ajomäärään, mikäli olosuhteet tai liikenteen järjestämisen edellytykset ovat muuttuneet niin, että liikennettä ei ole tarkoituksenmukaista tai mahdollista hoitaa sovitulla tavalla. Aikatauluja ja reittejä voidaan muuttaa, lakkauttaa tai lisätä kesken sopimuskauden kunnan toiminnassa tapahtuvien muutosten tai kuljetusjärjestelmässä tapahtuvien muutosten vuoksi. Muutokset voivat koskea esimerkiksi koulujen työjärjestyksissä tai palveluverkossa tapahtuvia muutoksia. Lisäksi mahdolliset uudet tai lakkautettavat julkisen liikenteen linja-autovuorot voivat vaikuttaa koulukuljetusten tarpeeseen. Mikäli Tilaajalla ei ole edellä mainituista muutoksista johtuen tarvetta osalle sopimuksen mukaisista reiteistä, reittien irtisanomisessa noudatetaan tämän sopimuksen mukaista irtisanomisaikaa.”

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimusluonnoksessa on esitetty veloitusperusteet. Sopimusluonnoksessa esitetyn mukaisesti tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt kilometrimäärät ovat arvioita, eivätkä ne sido Tilaajaa. Sopimuksen mukaiset koulukuljetukset laskutetaan toteutuneiden kilometrien perusteella. Liikennöitsijä voi laskuttaa vain niiltä matkoilta, joilla oppilaita on kyydissä, eikä siirtoajoja korvata.

Tarjoajan on tullut tutustua kaikkiin tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyihin tietoihin ja huomioida ne tarjousta antaessaan.

Markkinavuoropuhelu

Hankintaoikaisuvaatimuksen mukaan tarjouspyynnössä ei otettu huomioon markkinavuoropuhelussa olleiden yritysten edustajien tuomia näkökulmia eikä markkinavuoropuhelussa esillä olleita vaihtoehtoja tarjouspyynnön sisältöön tai yrittäjien tuomia näkökantoja tuotu päätöksentekijöille tietoon sivistysvaliokunnan kokouksessa 11.3.2025 § 31 ja kaupunginhallituksen kokouksessa 17.3.2025 § 89.

Hankintayksikkö järjesti kilpailutuksesta kiinnostuneille liikennöitsijöille markkinavuoropuhelun 13.2.2025. Markkinavuoropuhelun kutsussa todetaan, että sen tavoitteena on kartoittaa markkinoita ja saada tietoa, jonka avulla hankinta voidaan toteuttaa mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti. Markkinavuoropuhelun aiheita olivat hankinnan aikataulu, alustavat reitit, sopimuskauden pituus, hinnoittelu, palveluverkkomuutokset, indeksitarkastus, turvallisuusohjeet ja kuljetusten periaatteet, ylimääräiset kuljetukset (esim. tapaturmat), päästöluokat sekä liikennöitsijöiden toiveet ja näkemykset. Markkinavuoropuhelusta laadittiin muistio, jota hyödynnettiin tarjouspyynnön valmistelussa.

Alustavista reiteistä keskusteltaessa liikennöitsijät esittivät huolensa kuljetusaikatauluissa pysymisestä. Yrittäjät toivat keskustelussa esille erilaisia viivästymisen syitä, kuten odottamattomat tapahtumat reitin varrella, liian tiukat reittisuunnitelmat ja koulujen samanaikaiset päättymisajat. Yrittäjien toiveet huomioidaan reittisuunnittelussa.

Hankintayksikkö esitti sopimuskauden pituudeksi kahta vuotta ja niiden lisäksi kahta optiovuotta. Pitkä sopimuskausi sai markkinavuoropuhelussa kannatusta, koska se helpottaa kalustohankintojen ennakointia. Tarjouspyynnössä sopimuskauden pituudeksi määriteltiin kaksi vuotta ja kaksi optiovuotta, mikä vastaa yrittäjien toivetta.

Indeksitarkistuksesta puhuttaessa esille nousi muun muassa tarkistuksen tasaava vaikutus molempiin suuntiin. Yrittäjät kertoivat, että jossakin kunnassa tarkistukset tehdään kolmen kuukauden välein ja että tasausta tapahtuu sekä liikennöitsijän että tilaajan suuntaan. Tarjouspyynnössä päädyttiin vuoden mittaiseen tarkastelujaksoon.

Päästöluokituksesta keskusteltaessa yrittäjät esittivät näkemyksiä kokonaan päästöttömään kalustoon liittyvistä ongelmista sekä sopivasta päästöluokasta. Päästötöntä luokitusta pidettiin ongelmallisena, koska ison kaluston saatavuus sähköautojen puolella on heikohko, sähkön riittävyys talviajalla on epävarmempaa ja latauspisteiden saatavuus on heikko. Lisäksi esteettömissä autoissa on vaikea löytää 0-luokan autoa. Päästöihin liittyvät näkemykset on huomioitu tarjouspyynnössä siten, että kuljetuksissa käytettävien autojen vähimmäisvaatimuksissa on vältetty liian tiukkaa päästöluokkavaatimusta.

Lisäksi keskustelua käytiin kuljetussovelluksen käyttämisestä. Keskustelussa tuli esille, että sovellus itsessään toimii hyvin, mutta aina huoltajat eivät ilmoita peruutuksista, minkä vuoksi voi tulla pitkiäkin turhia matkoja. Sovelluksen käyttöön ja kuljetusten peruuttamiseen liittyvät toiveet huomioidaan tiedottamalla huoltajia peruutuskäytännöistä.

Hinnoittelua koskevassa keskustelussa liikennöitsijät toivat esille erilaisia näkökulmia sekä päivähinnoittelusta että km-hinnoittelusta. Päivähinnoittelu on toiminut hyvin, vaikka toisinaan kilometrejä tulee arvioitua enemmän ja tiet voivat olla huonossa kunnossa. Päivähinnan etuna on se, että hinta pysyy vakiona. Päivähinta on yrittäjien mielestä selkeämpi laskea tarjoukseen. Markkinavuoropuhelussa keskusteltiin myös siitä, voitaisiinko kaupungille varata mahdollisuus laskea kuluja toteutuneiden kilometrien mukaan, jos päivähinta näyttäytyy suurena ajettuihin kilometreihin nähden.

Markkinavuoropuhelun perusteella kilometreihin perustuva hinnoittelu on haastava, koska kuljettajille on maksettava palkka riippumatta kilometreistä. Lisäksi tuotiin esille, että osa lähdöistä vie aikaa, mutta tuottaa vähän kilometrejä. Keskustelussa tuli myös esille, että yrittäjän on varmuuden vuoksi laskettava kovempi hinta, jos tarjous pyydetään toteutuneiden kilometrien mukaan. Markkinavuoropuhelussa kerrottiin, että joissakin kunnissa käytetään takuukilometrejä, joiden mukaan tietty summa maksetaan liikennöitsijöille aina, vaikka ajoja peruuntuisi.

Hankintayksikön näkökulmasta koulukuljetushankinnan valmistelussa ja päätöksenteossa on otettava huomioon se, että perusopetuksen oppilasmäärä laskee sopimuskauden ja optiovuosien aikana noin 200 oppilaan verran nykytilanteeseen verrattuna. Tämän vuoksi valitun hinnoittelumallin tulee mukautua tilanteeseen, jossa kuljetustarve muuttuu palveluverkon muutoksista ja oppilasmäärän vähenemisestä johtuen. Hankintayksikön arvion mukaan kilometrihinnoittelu soveltuu päivähinnoittelua paremmin Orimattilan kaupungin muuttuviin koulukuljetustarpeisiin, ja sen vuoksi hankintayksikkö on päätynyt tarjouspyynnössä kilometrihinnoitteluun.

Kuljetusten peruuntumisesta käyty keskustelu on huomioitu tarjouspyynnössä siten, että takuukilometrien sijasta liikennöitsijällä on oikeus veloittaa reittisuunnitelman mukainen korvaus, mikäli peruutusta ei tehdä viimeistään edellisen vuorokauden puolella. Lisäksi markkinavuoropuhelussa esille tuotu kilometrihinnoittelun haastavuus on huomioitu tarjouspyynnössä siten, että tarjouspyynnössä on annettu kattavat reittikohtaiset tiedot kuljetusten kestosta, kilometrimääristä ja oppilasmääristä.

Hankintayksikkö pyytää huomioimaan, että markkinakartoituksen tarkoituksena on lisätä markkinatuntemusta ja kartoittaa markkinoilla olevia vaihtoehtoja sekä saada tarkempi käsitys siitä, miten hankinnan kohde kannattaisi tarjouspyynnössä määritellä. Hankintayksikkö kuitenkin määrittelee hankinnan kohteen itsenäisesti.

Vaikka markkinavuoropuhelun järjestäminen onkin hankintayksikölle vapaaehtoista, Orimattilan kaupungissa se on olennainen osa julkisten hankintojen valmistelua. Koulukuljetushankinnan valmisteluun liittynyt markkinavuoropuhelu on antanut hankintayksikölle tarpeellista tietoa tarjouspyynnön valmisteluun, ja yrittäjien esittämiä näkemyksiä on huomioitu tarjouspyynnössä edellä kuvatulla tavalla. Lisäksi hankintayksikkö on saanut markkinavuoropuhelusta arvokasta tietoa, jota se voi hyödyntää reittisuunnittelussa ja kuljetusten peruutuskäytännöissä.

Yllä esitettyyn vedoten Orimattilan kaupungilla ei ole perusteita hankintapäätöksen oikaisemiseen TMT Kuljetus Oy:n esittämällä tavalla. Orimattilan kaupunki ei ole toiminut hankintalain, sen periaatteiden tai vallitsevan oikeuskäytännön vastaisesti.

 Esittelijä Kaupunginjohtaja Kalle Larsson

 Päätösehdotus

  Kaupunginhallitus päättää, että se ei kumoa asiasta aikaisemmin tehtyä päätöstä § 187 19.5.2025.
Hankintaoikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden pohjalta olisi edellytyksiä päätöksen muuttamiseksi. Hankintaoikaisuvaatimus hylätään.
Kaupunginhallitus päättää pitää voimassa 19.5.2025 annetun hankintapäätöksen § 187.

 Päätös Kaupunginhallitus päätti, että se ei kumoa asiasta aikaisemmin tehtyä päätöstä § 187 19.5.2025. Hankintaoikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden pohjalta olisi edellytyksiä päätöksen muuttamiseksi. Hankintaoikaisuvaatimus hylättiin. Kaupunginhallitus päätti pitää voimassa 19.5.2025 annetun hankintapäätöksen § 187.

 Toimivalta Oikaisuvaatimuksen käsittely; hankintayksikkö 

 Jakelu TMT Kuljetus Oy,

vs. sivistysjohtaja Esa Kähkönen